Solum Bokvennen, 2020. 362 sider.

Teksten er skrevet av Lars Peder Nordbakken, økonom i Civita.

Sosialdemokratiets kanossagang fra ekspansiv styringsoptimisme til markedsliberal velferdsstat

Det er allerede blitt skrevet mye innsiktsfullt om hvordan det norske samfunnet er blitt formet gjennom tidene, frem til den liberale velferdsstatsmodellen vi kjenner i dag. Norges historiske reise har vært preget av samspillet mellom en serie unike hendelser og politiske idéstrømninger, fra 1814 til den moderniserende embetsmannsstaten, nasjonsbygging og 1905, venstrestaten, arbeidsfreden i mellomkrigstiden, samholdet under okkupasjonen, og fremfor alt den sosialdemokratiske orden etter andre verdenskrig, samt dens skrittvise forvandling til ny og mer liberal kombinasjon av velferdsstat og markedsøkonomi.

Gjennom hele denne reisen har landet skrittvis utviklet et stadig mer inkluderende liberalt demokrati og videreført en samfunnskultur med både egalitære og individualistiske trekk.

Nyere historiske fortellinger om hvordan det moderne Norge ble til, som Rune Slagstads De nasjonale strateger og Francis Sejersteds Sosialdemokratiets århundre, har belyst mange dimensjoner i Norges særpregete moderniseringsreise. Svein Hammers bok Sosialdemokrati versus nyliberalisme – Norsk styringskunst og samfunnsforming 1814-2020, som kom ut i fjor, tilfører i så måte en ny dimensjon.

Med Foucault som analytisk veileder

Det nye i sosiologen Svein Hammers historiske fortelling er i første rekke metodisk. Den analytiske metoden bærer åpent preg av inspirasjon fra den franske idéhistorikeren og sosiologen Michel Foucault. Det gjelder spesielt Foucaults tanker om den moderne styringskunstens fremvekst, funksjonsmåte og samfunnstransformerende kraft.

På tilsvarende måte som hos Foucault er det i Hammers bok de samfunnsformende diskursene og deres utvikling, samspill og justeringer som er historiens essensielle drivkrefter. Hammers prosjekt er å ta Foucaults historiske analysestrategi, slik den ble presentert i Foucaults såkalte governmentality-forelesninger fra 1978-1979, og anvende den på formingen av det moderne Norge fra 1814 til 2020. En god fordypningsstrategi kan derfor være å lese Foucaults publiserte forelesningsserie før man leser Hammers bok.

Men det motsatte duger også, og det skyldes noe helt bestemt: Hammers tolkning av Foucaults metode er nemlig så presis at han etter min vurdering klargjør den foucaultske metoden bedre enn Foucault selv gjorde i sin mye omtalte forelesningsserie.

Det er heller ikke uvesentlig at Hammer evner å bringe videre den nysgjerrige, åpne og utforskende analysestrategien som særpreget Foucault. Det bør også bemerkes at den styringsrasjonaliteten og praksisen som står i sentrum alltid settes i forbindelse med de åpne og mangfoldige prosessene og handlingene som former samfunnet nedenfra.

Spenningen mellom styring ovenfra og selvstyring nedenfra utgjør en sentral vertikal dimensjon i Hammers analyse, supplert av en horisontal dimensjon, mellom refleksjoner og praksiser. Ved å stille seg i et romslig forstått skjæringspunkt mellom disse to dimensjonene viser Hammer, ikke ulikt Foucault, hvordan toneangivende idéstrømninger og viten, gjennom både strid og samspill, har påvirket den politiske og administrative styringskunsten.

To sentrale omdreiningspunkter

De historiske tyngdepunktene i Hammers bok kretser rundt to sentrale omdreiningspunkter og historiske faser, som begge fikk stor betydning for samfunnsstyringens utvikling. På den ene siden mellomkrigstiden, som utløste det sosialdemokratiske styringsregimet, forankret i en styringsoptimistisk sosial ingeniørkunst. På den andre siden 1970-tallet, som innvarslet en gradvis overgang til det Hammer velger å kalle det nyliberale styringsregimet, med mer utstrakt bruk av markeder, konkurranse og økonomisk logikk på stadig flere områder.

Begrepet sosialdemokratisk trenger i denne sammenheng knapt noen forklaring. Litt annerledes er det med begrepet nyliberal. Hvorfor markedsdreiningen fra slutten av 1970-tallet benevnes som nyliberalisme nøyer Hammer seg med å gi en litt nølende analytisk begrunnelse. Men kilden til begrepsbruken er den samme, og ikke fullt så nølende, Michel Foucault. Foucault lot seg spesielt inspirere av Chicago-økonomen Gary Becker og hans teorier om humankapital: Humankapitalbegrepet lå så snublende nær en tolkning av «det økonomiske mennesket» som et kommersielt foretak, at Foucault på dette grunnlaget projiserte en allmenngjøring av foretaksmodellen: et ideelt objekt for rammestyring ovenfra og selvstyring nedenfra. For Foucault representerte denne kombinasjonen en rendyrket form for nyliberalisme.

Hammer hevder selv at han leste Foucault første gang etter å ha begynt i Trondheim kommune som organisasjonskonsulent. Der ble han møtt med et nytt mål- og resultatstyringssystem i offentlig sektor, og derfra var veien kort til å tolke Foucaults analyse som en forklaring av det styringsregimet han opplevde i Trondheim kommune. Her skimter leseren også en annen arv fra Foucault, som i høyeste grad er diskutabel: at nye former for mål- og resultatstyring, og spesielt når sekkebegrepet New Public Management bringes inn, forstås som en instrumentalisert form for «nyliberalisme».

Opptakten til det sosialdemokratiske styringsregimet

Før vi kommer til det transformerende 1930-tallet, betoner Hammer, med referanse til historikeren Halvdan Koht, hvor viktig den norske nasjonsbyggingen viste seg å være som en integrerende kraft på toppen av en rekke sosiale og kulturelle brytninger siden 1814. At denne nasjonsbyggingen hadde karakter av en ekspanderende demokratisk inkluderingsprosess, der stadig nye grupper lyktes å hevde sin plass som betydningsfulle og likeverdige medlemmer av det nasjonale fellesskapet, var på en avgjørende måte med på å berede grunnen for mange fremtidige reformkompromisser.

Hammer beskriver deretter hvordan arbeiderbevegelsen, i takt med sin økende politiske innflytelse og representasjon, beveget seg fra et systemkritisk klassefellesskap til å ville favne hele samfunnet. Vi snakker her om veien fra marxistisk retorikk til reformistisk praksis, fra klasse til folk, og dens gunstige forutsetninger og forsterkere: de borgerlige partienes avvisning av fascismen, Arbeiderpartiets programfesting av «en parlamentarisk vei til sosialismen» i 1933, Hovedavtalen fra 1935 – arbeidsfredens «grunnlov», kriseforliket med Bondepartiet i 1935 og regjeringsdannelse sammen med den gamle klassefienden i 1936.

Dobbeltkompromisset mellom arbeid og kapital og by og land hadde befestet den allmenne opplevelsen av å være i samme båt. Denne brede solidariteten ble enda tydeligere under okkupasjonsårene, gjennom den tverrpolitiske hjemmefronten og gjennom dannelsen av samlingsregjeringen etter krigens slutt.

Samtidig begynte nye idéstrømninger fra næringsliv, forvaltning og vitenskap å finne sammen i en ny metadiskurs som passet som hånd i hanske med Arbeiderpartiets nye ekspansive styringsambisjoner. Den nye styringsdiskursens tyngdepunkt var en sterkt økende tro på vitenskapelig basert samfunnsstyring med fageksperter og et profesjonelt teknokrati i en mer fremskutt rolle. Det franske begrepet «planisme» og begreper som «rasjonell samfundsmessig planøkonomi» og sosial ingeniørkunst er illustrerende for den nye styringsdiskursen.

Fra styringsoptimisme til styringspessimisme

I Hammers analyse omformes arbeiderbevegelsens statsvennlige solidaritets- og likhetsdiskurs og samfunnsvitenskapelig rasjonalitet til en bred diskurs om «den nasjonal-sosiale organisasjon», som i praksis ble til det ambisiøse sosialdemokratiske styringsprosjektet som transformerte Norge etter krigen. Det nye overordnede styringsinstrumentet, nasjonalbudsjettet, fant raskt sin plass øverst på styringspyramiden, under sakkyndig veiledning av økonomiprofessor Ragnar Frisch og hans kollegaer.

Men det manglet hverken på kontroverser, kriser eller kompromisser i kjølvannet av den nye norske økonomiske modellen, med betydelige innslag av sentralstyrt planøkonomi. Som Hammer viser, gjorde den samme nye samfunnsstyringsideologien seg gjeldende langt utover økonomiens domene i snever forstand, som innen det helsepolitiske feltet, skole og utdanning, boligpolitikk og i utbyggingen av en rekke ordninger under en universelt innrettet velferdsstat.

Gjennom den lange gjenoppbyggingsboomen, helt til midten av 1970-tallet, gikk det meste bra. Men etter hvert som stemningen i det norske huset begynte å surne på 1970-tallet, til tross for oljefunn og starten på en oljeinvesteringsboom, kom det frem stadig tydeligere tegn på dysfunksjonelle utviklingstrekk: lav produktivitetsvekst, store investeringer med lav lønnsomhet, store underskudd i statsbedrifter, utbredte selektive støttetiltak til bedrifter i fare for nedlegging, fravær av innovativt entreprenørskap, høye marginalskatter, høy inflasjon og en serie eksperimenter med effektivitetshemmende lønns- og prisregulering.

Samtidig begynte styringssystemets kompleksitet å bli et stadig større problem. En viktig årsak var en tendens til at staten og organiserte interessegrupper vevet seg sammen i et uoversiktlig nettverk, med sterke tegn til korporatisme og skjult maktkonsentrasjon. På denne måten ble det ikke bare vanskeligere å utøve effektiv styring. En særegen form for ansvarspulverisering fulgte gjerne med på lasset. Det ble samtidig stadig vanskeligere å utøve betryggende politisk kontroll med delegert makt.

Hadde arbeiderbevegelsen, med sitt opprinnelige utspring, som en grasrotbevegelse nedenfra, endt opp i et ambisiøst ekspertstyre ovenfra?

En mangslungen og evidensbasert markedsvending

Som Hammer riktig påpeker, kom ikke motsvaret i form av et partipolitisk prosjekt, men snarere som «et flerfoldig skifte i politiske premisser, virkemidler, instrumenter og praksiser». Lenge før høyrebølgen, med Thatcher, Reagan og Willoch-regjeringen, hadde det allerede inntruffet en langt viktigere mangfoldig transformasjon innen samfunnsøkonomisk tenkning, i møte med problemer som de etablerte standardteoriene ikke ga overbevisende svar på. En rekke nye retninger var på god vei til å få større plass innen faget allerede på midten av 1970-tallet: monetarisme, entreprenørskaps- og tilbudssideteorier som betonet incentiver, teorier om humankapitalens betydning, samt public choice-retningen som bidro til å rette søkelyset på kilder til statlig styringssvikt.

Blant norske samfunnsøkonomer var det knapt noen som kunne karaktereises som typiske eksponenter for de nye retningene, som i all hovedsak hadde sin opprinnelse i USA. Hvilket peker i retning av at det i all hovedsak var de empirisk registrerte problemene i norsk økonomi som bidro til økt interesse for de nye og mer markedsvennlige teoriene. At nysgjerrigheten ble ytterligere forsterket av diskusjoner i internasjonale fagnettverk og institusjoner, er hevet over tvil.

Når Michel Foucault holdt sine nyliberalisme-forelesninger på slutten av 1970-tallet, med særlig inspirasjon fra Gary Beckers humankapitalteorier, var det knapt noen norske samfunnsøkonomer som ga uttrykk for forestillinger om en ideologisk nyliberalisme.

Tildelingen av begrepet «nyliberalisme», som også Hammer benytter, var utvilsomt sterkere forankret i Foucaults forelesningsserie enn i det samfunnsøkonomiske fagmiljøet, som etter hvert skulle komme til å få et mer positivt syn på betydningen av åpne markeder, konkurranse og produktive incentiver i økonomien.

Den nye sosialliberale syntesen

Selv om det var Willoch-regjeringen som startet liberaliseringspolitikken i praksis, ble denne hovedretningen videreført helt til vår tid av alle etterfølgende regjeringer. Den store skattereformen i 1992 og beslutningen om å inngå EØS-avtalen med EU det samme året ble eksempelvis gjennomført under Brundtland-regjeringen. Den økonomiske politikken ble gradvis mer innrettet på å skape bedre generelle rammebetingelser for en mer selvstyrende markedsøkonomi, hvor ulike aktører ble gitt bedre betingelser til å handle, både til eget beste og til fellesskapets beste.

For å utdype overgangen til den nye økonomiske rasjonaliteten, som Hammer kaller den nyliberale styringsteknologien, foretar han et dypdykk på tre områder: boligfeltet, det utdanningspolitiske feltet, samt det miljøpolitiske feltet. Fordelen med denne gjennomgangen er at den er konkret.

Men medaljen har også en bakside, og den er ikke triviell: betydningen av de store endringene i de mer overgripende økonomiske rammebetingelsene blir i stor grad borte fra fortellingen. Dette gjelder alt fra den nye innretningen av den makroøkonomiske stabiliseringspolitikken, grunnleggende endringer i skattesystemet, liberaliseringen av bank- og finansmarkedet, internasjonal markedsåpning, ny konkurransepolitikk, avviklingen av den gamle selektive næringspolitikken, samt den grunnleggende forvandlingen av statens eierskapspolitikk.

Hammer avrunder det hele med å returnere til fortellingens utgangspunkt, gjennom en ny visitt til nye former for resultat- og målstyring i offentlig sektor, med eller uten preg av såkalt New Public Management.

Den diskursive metodens begrensninger

Den sterkeste siden ved Hammers analyse er at han har lyktes med å forklare den styringsteknologiske transformasjonen av det norske samfunnet, herunder spenningene mellom integrerende og spaltende krefter, med utgangspunkt i utviklingen og samspillet mellom toneangivende diskurser. Hammer viser dermed også hvor fruktbar Foucaults diskursive historiske analysemetode kan være.

Men denne styrken gir også grunnlag for å reflektere over en svakhet som har lett for å følge med på det foucaultske lasset. Når diskursene blir for dominerende som kilder til å forklare institusjonelle forandringer, skyves fort andre vesentligheter til side. I fortellingen om transformasjonen fra den sosialdemokratiske til den nyliberale styringskunsten blir betydningen av observerte økonomiske resultater og evidensbasert erfaringslæring borte.

Det finnes godt historisk belegg for å løfte frem nettopp den empirisk baserte erfaringslæringens betydning for den faglig-økonomiske søkingen etter bedre styringsinstrumenter som fulgte i kjølvannet av Arbeiderpartiets statsintervensjonistiske politikk. Et nærmere tilbakeblikk på retningsgivende NOU-er, som Lied-utvalgets nærings- og industripolitiske utredning fra 1979 og Hermansen-utvalgets utredning fra 1989 om behovet for grunnleggende reformer i styringen av staten, er begge eksempler på denne typen pragmatisk erfaringslæring.

Kategoriske forskjeller

En annen utfordring, som Hammer deler med mange andre ikke-økonomer som skriver overordnet om den norske markedsvendingen fra slutten av 1970-tallet, er tendensen til å likestille markedskonkurranse i ordinære markeder med kvasimarkeder og nye styringsformer innen offentlig sektor. Dermed bommer man fort på virkeligheten, som ved nærmere øyesyn og ettertanke rommer store kategoriske forskjeller. Djevelen skjuler seg med andre ord ikke bare i detaljene, men også i de kategoriske forskjellene – før man når frem til detaljene.

Det største paradokset jeg møter i lesningen av Hammers bok er en kombinasjon av to budskap som vanskelig lar seg forene. På den ene siden understreker Hammer at han ikke forstår nyliberalismen som en entydig idéstrømning, men snarere som en flerfoldig diskurs som ikke kan spores til en organisert politisk bevegelse. På den annen side formidles en temmelig ekstrem tolkning av Foucaults avledning av den høyst spekulative idealtypen homo oeconomicus: «Slik sett er nyliberalismen fra starten av et program for aktiv forming av samfunnslivet så vel som menneskets tenke- og væremåte».

Paradokset vokser når Hammer skriver om «det nyliberale mennesket som et subjekt som responderer på subtile styringsteknikker», og videre avleder at slike styringsteknikker, innrettet mot variasjon og valgfrihet, innebærer «krav om å velge, evaluere og velge på nytt». Her lurer jeg på om ikke Hammer kommer i skade for å la seg forlede av sin egen opplevelse av å bli anbefalt å velge strømleverandør aktivt fra tid til annen for å sikre at konkurransen i strømmarkedet virker.

Men selv i dette subjektivt opplevde tilfellet kan det vel diskuteres om det er rimelig å tolke en anbefaling som et «krav»? Her beveger vi oss nær en tolkning av valgfrihet som en form for ufrihet. Det er problematisk, så vel filosofisk som empirisk. Men løsningen på slike paradokser sprenger rammene for den lesverdige boken Hammer har skrevet.

Teksten er publisert hos Minerva 3.4.2021.