Palgrave Macmillan, 2018. 189 sider.

Teksten er skrevet av Lars Peder Nordbakken, økonom i Civita.

Hvordan gjennomføre liberale reformer

Tatt i betraktning hvor viktig det er for et moderne samfunn å lykkes med velferdsfremmende reformer, er det ikke urimelig å stille seg følgende ambisiøse spørsmål: Er det mulig å formulere en generell teori om vellykkede reformer?

Det spørsmålet danner utgangspunkt for den aktuelle boken Statecraft and Liberal Reform in Advanced Democracies, forfattet av Nils Karlson, leder av Ratio-instituttet i Stockholm.

Karlson har gode forutsetninger for å gi seg i kast med spørsmålet. Som svensk statsviter og økonom, med omfattende forskningserfaring innen institusjonell økonomi og anvendt public choice-teori og nærkontakt med den svenske reformprosessen siden midten av 1980-tallet, har Karlson gitt et betydelig bidrag til å løse gåten om vellykkede reformprosesser innen rammene av et fruktbart samspill mellom teori og virkelighet.

Karlsons empiriske dypdykk er begrenset til to suksesshistorier, reformprosessene i Sverige og Australia de siste 25-30 årene. Begge landene ble på 1980-tallet ansett som «ikke-reformerbare» stagnerende økonomier, begge kom nølende i gang med liberaliseringstiltak uten nevneverdige ambisjoner, og begge gikk gjennom en flerårig, akkumulerende og selvforsterkende reformprosess med tiltagende tverrpolitisk forankring.

I begge land startet reformprosessen med sosialdemokratiske regjeringer, som typisk var mest motivert av ønsket om å redde den gamle samfunnsmodellen. Men hovedmønstret bak de nye politiske ideene stemte så godt med de borgerlige partienes grunnsyn at reformprosessene bare ble forsterket ytterligere av regjeringsskiftene som fulgte.

De velferdsfremmende resultatene ble etter hvert overtydelige, og også avgjørende for reformprosessenes bærekraft.

Begge landene kunne vise til en imponerende seriekoblet reformrekke som inkluderte alt fra liberalisering av finansmarkedet, handelsliberalisering, reformering av den makroøkonomiske stabiliseringspolitikken, deregulering og privatisering av en rekke statsdominerte næringer, skattereform, pensjonsreform, arbeidsmarkeds- og velferdsreformer.

De to casene byr også på et par interessante forskjeller. Den gamle svenske modellen, med sine ekstreme velferdspolitiske og detaljregulerende overdrivelser, havarerte i en dyp økonomisk krise i 1992-1993, som ble startskuddet for Lindbeck-kommisjonens forslag om dyptgripende liberaliserende reformer.

Australia opplevde ikke noen tilsvarende krise.

En mer oppsiktsvekkende forskjell var at arbeidstaker- og arbeidsgiversiden i de to landene spilte stikk motsatte roller: I Sverige inntok arbeidsgiversiden en ledende rolle i reformpolitikken, mens LO fremstod som reformmotstandere.

I Australia var bildet motsatt: Her var det arbeidstakerorganisasjonene som var reformpådrivere, og den organiserte arbeidsgiversiden som strittet i mot.

Det vi helt sikkert kan slå fast om reformprosessene i Sverige og Australia, som etter hvert ble kronet med betegnelser som «the new super model» og «the wonder down under», var at det ikke lå noen masterplan bak. Det gjør ikke Karlson noe nummer av, men det fortjener å bli understreket.

Vi kan snarere si tvert imot: Vi står stilt overfor to reformprosesser av stort format, og hvor man må konstatere at helheten i høyeste grad var uintendert, og hvor drivkreftene viste seg å være mer polysentriske enn monosentriske.

Av nevnte grunner blir også den teoretiske gåten tilsvarende stor: Er det mulig å forstå dette på en systematisk måte?

Karlson mer enn antyder at svaret er ja, og han gjør det på en overbevisende måte.

Han starter med å analysere ulike teorier om institusjonell endring, og ender opp med en syntese som han kaller reformsyklusen, sammensatt av fem samvirkende elementer: 1) den opplevde økonomiske og sosiale tilstand, 2) ideer, 3) policy-entreprenører, 4) maktmidler og interesser og 5) institusjoner og politiske tiltak.

Slik ser hovedmotoren i den latente reformprosessen som til enhver tid kan aktiviseres i et åpent samfunn ut, ifølge Karlson, dersom endringsbehovet i utgangspunktet oppleves å være sterkt nok.

Men endringsbehovet står, slik Karlson understreker, i konstant fare for å bli dysset ned av status quo-bevarende krefter, som maktgruppers særinteresser, kognitiv bias i vurderingen av fordeler opp mot ulemper ved endring, og innlåsingsmekanismer knyttet til fellesgoder og menneskelig hang til konformitet som et trygt ankerfeste. Derfor trengs det noe mer.

Ifølge Karlson trengs i det minste en startmotor og en hjelpemotor.

Startmotoren består av strategiene som de politiske entreprenørene kan benytte seg av for å øve påvirkning og mobilisere støtte og sikre gjennomføring av reformene.

Karlson identifiserer tre generiske strategier som han hevder trenger hverandre i et fleksibelt og situasjonsbestemt samspill. De er oppkalt etter hver sin filosof: Karl Popper (kritisk rasjonalitet), Thomas Kuhn (kriseutløsende paradigmeskifter) og Niccolo Machiavelli (maktens filosofi og kunster). Men heller ikke dette er tilstrekkelig til å gjøre en reformprosess robust og bærekraftig.

Derfor må prosessene også ha en hjelpemotor, som inkluderer et tilstrekkelig mangfold av signifikante aktører og premissgivere med en profesjonell indre motivasjon, som samspiller med hverandre i en polysentrisk og dialogisk læringsprosess.

De tre samvirkende drivkreftene, én grunnleggende drivkraft, én initierende drivkraft og én forsterkende drivkraft, er Karlsons svar på den store reformgåten. Karlson viser gjennom boken at dette ikke har vært noe enkelt og opplagt svar, men snarere et svar som har nytt godt av de tyve årene forfatteren har brukt til å reflektere rundt temaet.

Når man leser boken med norske øyne, vil noen kanskje savne omtalen av Norges store reformprosesser siden midten av 1980-tallet. Denne mangelen rokker naturligvis ikke ved bokens sentrale budskap, men pirrer likevel noen av oss til å tenke at Karlsons tenkning i like stor grad har gyldighet for Norge.

Statecraft and Liberal Reform in Advanced Democracies er en bok som fortjener spesiell oppmerksomhet blant alle som er seriøst opptatt av velferdsfremmende liberale reformer.

Som en avsluttende refleksjon slår det meg at boken også kan tolkes til å formidle to viktige metabudskap: For det første gjendriver Karlson enhver myte om at befestede demokratier skulle være uten evne til å gjennomføre viktige reformer.

For det andre demonstrerer pluralismen og åpenheten i Karlsons teoretiske tolkning en umistelig kvalitet ved åpne samfunn tuftet på liberale institusjoner: Åpne samfunn er korrigerbare og åpne for forbedringer, slik Karl Popper en gang uttrykte det. Det er ingen triviell kvalitet, og derfor gir jeg Popper hedersplassen blant Karlsons tre filosofer.

Artikkelen er publisert hos Minerva 13.1.18. Se også:

https://www.civita.no/publikasjon/nr-25-2016-hvordan-redusere-statens-utgifter

https://www.civita.no/publikasjon/nr-1-2017-liberale-reformer-i-atte-land