Hagelund, Anniken: Sykefraværets politikk – trygdeordningen som ikke lot seg rikke?
Det er først og fremst de politiske prosessene og den overordnede sykefraværspolitikken som er godt analysert i Hagelunds bok.
Publisert: 17. juni 2019
Cappelen Damm Akademisk, 2014. 198 sider.
Teksten er skrevet av Lars Kolbeinstveit, filosof i Civita.
De svakeste har ingen glede av sykelønn
Anniken Hagelund (Dr. polit. og forsker ved Institutt for samfunnsforskning) har skrevet en svært interessant bok om sykefraværets politikk i Norge. Men det er først og fremst de politiske prosessene og den overordnede sykefraværspolitikken som er godt analysert i Hagelunds bok. Argumenter i sykelønnsdebatten kunne vært grundigere analysert og kritisert. Forholdet mellom arbeidsmoral og incentiver burde vært drøftet mer. Den offentlige debatten de seneste årene kunne også vært dekket grundigere.
Særlig sammenligningen med Sverige, som har fått til endringer, er interessant. En økonom vil med rette, men som Hagelund påpeker, litt for enkelt, si at Norge ikke får til endringer på grunn av oljepenger og at økonomiske konjunkturer har rammet oss mildere. Hagelund viser at ulikhetene også må analyseres statsvitenskapelig. I Sverige har arbeidslivets organisasjoner blitt mindre integrert i de politiske prosessene. Samarbeidet mellom arbeidslivsorganisasjonene og politikerne er svakere i Sverige, og derfor har vi sett en mye større tendens til at politikere tør å gå i konflikt med arbeidslivets organisasjoner. I Norge førte verken Sandman-utvalget (NOU 2000:27) eller Mykletun-utvalget (2010) til at redusert kompensasjonsgrad ble tatt i bruk for å få redusert sykefravær, selv om det ble foreslått i alle fall i førstnevnte. En grunn er som nevnt at presset på statsfinansene har vært mer moderat i Norge, men det tette båndet mellom politikerne og arbeidslivsorganisasjonene, samt tradisjonen for konsensus, har ført til at kun tiltak som ikke endrer kompensasjonsgraden er tatt i bruk. I tillegg har forslag om for eksempel å øke arbeidsgivers andel av finansieringen ofte blitt møtt med krav om at arbeidstaker må ta sin del, eller omvendt. Istedenfor å utvikle et kompromiss hvor begge parter bidrar, har posisjonene nullet hverandre ut og man har samlet seg om andre arbeidsplassrelaterte tiltak, som for eksempel IA-avtalen.
Hagelund skriver også overbevisende om hvordan forkjempere for reduksjon i sykelønnen i Norge ikke har klart å skape en bred nok konsensus om at sykefravær er et alvorlig nok problem, som kun kan løses effektivt med bruk av incentiver. Andre løsninger, med mer uklar effekt for å få ned sykefraværet, har fått større gjennomslag. Hvis en skal arbeide for redusert sykelønn må en ikke bare argumentere økonomisk og komme med forslag når statsbudsjettet skal balanseres. I tillegg til de økonomiske argumentene om at kutt er riktig politikk, må en skape en bred normativ forståelse om at kutt også er riktig av rettferdighetshensyn. For eksempel bør ideen om at kutt rammer de svakeste kritiseres.
Anniken Hagelund sier, som stort sett alle andre som diskuterer og forsker på sykefravær, at det er liten tvil om at reduksjon i ytelsen vil få ned fraværet. Så langt er de fleste enige. Men ”de svakeste” er et trumfkort i norsk debatt, som også virker her. Hagelund har selvsagt rett i at sykelønnskutt isolert sett vil ha en negativ effekt på lavtlønnede i visse yrker. For eksempel er det lettere for en tankesmiearbeider å ha hjemmekontor med full lønn en dag man er litt forkjølet, enn for en hjelpepleier. Dessuten har vi lønnsforskjeller som gjør at de lavtlønnede er dårligere rustet til å takle inntektstap. Men Hagelund kunne med fordel ha sluppet til flere argumenter her. For hjelpepleieren med litt høyere arbeidsmoral som står i jobb og må løpe enda fortere når andre sykemelder seg er også en ”svak part”. Dessuten bør ikke kutt komme alene. Det kan kombineres med, og ikke minst finansiere, lavere inntektskatt. Og kanskje viktigst her, hvis vi i det hele tatt bør bruke ”svake parter” i argumentasjonen, så er det de som faller utenfor sykelønnsordningen og som gjerne er avhengige av andre mindre rause velferdsordninger som er den virkelig svake parten her. Det at kompensasjonsgraden ikke er redusert siden sykelønnen ble innført i 1978 handler ikke om at arbeidslivets organisasjoner er opptatt av alle de svake i samfunnet. Det handler vel så mye om beskyttelse av ”de svake” innenfor arbeidsmarkedet.
Hagelund nevner helt riktig at velferdsordninger har en positiv effekt på arbeidsfolks vilje og evne til å ta risiko og akseptere omstillinger i arbeidslivet, men man må ikke glemme nedsiden. Velferdsordninger, som sykelønnsordningen, hemmer omstilling når den gir incentiver til å sykemelde seg fremfor å bli permittert og å se seg om etter en ny jobb. Når vi prioriterer full sykelønn til oss som er innefor arbeidsmarkedet, blir det mindre til velferdsordninger til dem som trenger mer hjelp, nemlig de som står utenfor arbeidsmarkedet. Velferdsordningene er viktige for trygghet og tilliten i vårt samfunn. Men for statisk argumentasjon, hvor endringer i kompensasjonsgrad blir stemplet som ”rasering”, eller som noe som de svakeste ikke har råd til, bør kritiseres. For det første kan redusert sykelønn kompenseres med lavere skatt. Dessuten er det heller ikke riktig at staten skal ta en for stor del av ansvaret for å spare til uforutsette inntektstap. En viss andel bør skje privat. Vi som er innenfor arbeidsmarkedet og dermed relativt ressurssterke bør ta en større del av ansvaret for å spare til inntektstap ved sykdom.
Hagelunds bok inneholder en del gode sitater, og er et fint oppslagsverk hvor vi kan se hvor ulikt forskjellige politikere både til høyre og venstre uttaler seg i posisjon sammenlignet med når de er i opposisjon. Bjarne Håkon Hansen, som ble filleristet av Gerd-Liv Valla for avtalebrudd (IA-avtalen) i 2006, var rasende på Bondevik II-regjeringen da de foreslo sykelønnsendringer i budsjettet for 2005. ”Jeg tviler ikke på at det finnes stater der slik oppførsel av en regjering er normal, men jeg tviler på at det er stater vi gjerne vil sammenligne oss med” sa han i Stortinget 08.12.2004. (s. 75)
Hagelund utdyper hvordan innføringen og debatten i forkant av innføringen av sykelønnsordningen i 1978 handlet om likhet i velferdstilbudet, mens 80-tallet var preget av diskusjoner om overforbruk. Senere har man hatt mer debatt om arbeidsplassrelaterte tiltak og nærvær på arbeidsplassen som viktige tiltak for å få ned sykefraværet.
Likevel er det store mangler i dekningen av de siste årenes debatt. Hagelund skriver at: ”hovedmålet med dette prosjektet har altså ikke vært å analysere maktspill på bakrommet, men språkspill i offentligheten.” Prosjektideen er det intet galt med, men det er mangelfullt at tankesmiers, tidsskrifter, forskere eller ikke-sosialistiske ungdomspartier sitt engasjement – og reaksjonene på dette engasjementet – ikke er nevnt i særlig grad. Hva Dagens Næringsliv har hevdet uttalige ganger på leder- og kommentarplass er nesten helt glemt. Jon Hustads utallige kommentarer om velferdsstatens økonomiske bærekraft har også vært med på å påvirke debatten, men Hustad er ikke nevnt.
En mulig forklaring på denne mangelen kan være at vi ser få spor av dette i tyngre politiske dokumenter og debatter, men den debatten som fremdeles foregår bidrar til å nyansere argumentene om at kutt er uttrykk for mistillit, at lavtlønnede er mot kutt og vil bli rammet av det eller kritisere argumenter som overhodet ikke tar hensyn til sykelønnsordningens samfunnsøkonomiske effekter. Det er overraskende at Hagelund hevder at det ”veldig sjeldent stilles spørsmål” av typen Pål Gulbrandsen stilte i en kronikk i Dagbladet i 16.04 2004: ”Hvorfor skal sykdom være en mer verdig grunn enn sosiale og økonomiske årsaker til stønad?” (s. 146) Det er jo nettopp den ”favoriseringen av sykdom” som utløser full kompensasjon, mens andre laster som ledighet og uførhet ikke gjør det, som har blitt kritisert særlig de siste årene. Argumentet har vært helt sentralt i i sykelønnsdebatten. For eksempel brukte tidligere leder i KrfU, Elisabeth Løland, dette som et argument i ungdomspartilederdebatten i Arendal under valgkampen i 2013.
Kutt i blant annet sykelønn handler ikke om å være for eller mot velferdsstaten. Det trenger heller ikke være en konflikt som går mellom høyre- og venstresiden, eller mellom arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjonene. Som Hagelund skriver har endringer alt for ofte blitt hindret av en konflikt mellom økt arbeidstakeransvar og arbeidsgiveransvar. «Siden forslag om å gjøre det ene gjerne utløste krav om å heller gjøre det andre, nøytraliserte kravene i praksis hverandre» (s.63). Skattebetalerne som betaler for dette gildet bør kunne forvente at de statsbærende partiene Høyre og Arbeiderpartiet løsriver seg fra en slik destruktiv konflikt og danner grunnlaget for et bredt politisk grunnlag for reform av sykelønnsordningen. Å få til en slik reform er selvsagt politisk svært vanskelig, men en lærdom vi kan trekke av historien er at både arbeidsgiver og arbeidstaker må bidra. Det er ikke holdbart at arbeidslivets organisasjoner nærmest legger ned veto mot endringer i kompensasjonsgraden og politikerne, som selvsagt alltid må «gjøre noe», blir henvist til å ta i bruk ikke-økonomiske virkemidler med høyst uklar effekt.
IA-avtalen har nok noen positive effekter, men den er også meget byråkratisk og full av kontrollmekanismer som kunne vært overflødiggjort i mye større grad om vi hadde tatt i bruk økonomiske incentiver. Men IA-avtalen handler ikke først og fremst om å få redusert sykefraværet. Den er et kompromiss som arbeidslivet er meget fornøyd med (den avtalefester at endringer i ordningen ikke kan vedtas) og den gir politikerne et fikenblad de kan gjemme seg bak. Tiltak som ”funksjonsevnevurdering” og ”aktiv dialog” skal visstnok få ned sykefraværet. Et annet spørsmål er hvor lenge politikere skal vedta finansiering av enda mer forskning på sykefravær, og hvor mange ganger vi skal høre at forskere kommer frem til at økonomiske incentiver er det beste middelet for å få ned sykefraværet. Når skal vil begynne å bruke all denne etter hvert svært solide og omfattende forskningen, til noe?
De fleste nordmenn betaler skatt med glede, men politikerne som forvalter disse skattepengene må bruke dem fornuftig. Som Jens Stoltenberg sa 11. september 2006 (da han fremdeles tenkte litt som en økonom): «…veksten i utgiftene til sykepenger kan ikke fortsette. Den fortrenger muligheten for å satse på andre gode formål.» (s.79) Disse formålene kan være å hjelpe svake mennesker som står utenfor arbeidsmarkedet. Eller det kan gi svake mennesker innenfor arbeidsmarkedet bedre incentiver til å stå i jobb, og det kan finansiere lavere inntektskatt, slik at de beholder en større andel av inntekten sin selv, og i større grad kan ta ansvar for eget liv. Alternativet til kutt i sykelønn er å sende regningen til skattebetalerne. Men skattebetalerne burde ikke ta regningen alene. Det er en politisk oppgave å fordele regningen på en rimeligere måte og da kommer en ikke utenom reduksjon i sykelønnen. Etter at de rødgrønne måtte trekke tilbake sitt forslag om å gi arbeidsgiverne en større andel at utgiftene til sykelønn i 2006 uttalte direktør i NHO Sigrun Vågeng: ”Vi skal drøfte seriøst hvordan vi skal få ned sykefraværet. Men utvalget (som ble satt ned for å finne en løsning på konflikten som oppstod omkring statsbudsjettet) skal ikke drøfte budsjettdekning. Regjeringen har ansvaret for å finne budsjettdekning.” Aftenposten (16.09.2006). Det er riktig at Regjeringen har ansvaret for å legge frem et balansert budsjett. Men dette ansvaret innebærer makt til å drive inn skatter og endre utgifter. NHO og LOs medlemmer kan ikke stille seg på utsiden av dette. Sykelønnen er selvsagt også blant de utgiftene på statsbudsjettet som et flertall i Stortinget kan vedta endringer i.
Tre år etter at Stoltenberg gikk på sitt sviende nederlag i forsøket på å endre sykelønnen la han igjen frem forslag om nye tiltak for å få ned sykefraværet. ”Prosess” var det nye og Stoltenberg hadde tonet ned argumentet om økonomiske prioriteringer. På LOs kartellkonferanse på Gol i november 2009 presenterte Stoltenberg en del ikke-økonomiske tiltak og regelendringer. Normering av sykemeldingers lengde for ulike diagnoser var et av de bedre forslagene. I tillegg åpnet han for at arbeidsgiver skulle få et delansvar for langtidsfraværet, men dette skulle kompenseres og den totale økonomiske belastningen på arbeidsgiverne skulle ikke bli større. Stoltenberg var tydelig på vakt for ikke å gå på den samme smellen som i 2006: «Jeg har lært betydningen av prosess», sa Stoltenberg til Aftenposten 19.11.2009 (s 81). Forslagene ble fulgt opp i Mykletun-utvalget som foreslo at arbeidsgiverne skulle få mindre finansieringsansvar for kortidsfravær og mer for langtidsfravær. Men det var kun utvalgets ikke-økonomiske tiltak som til slutt ble vedtatt. Endringen i arbeidsgivernes medfinansiering ble det aldri noe av. Årsaken var visstnok IKT- og kapasitetsproblemer i NAV (VG 23.10.2010) (s.84).
Vi bør snakke om å redusere sykelønnsordningen nå og mindre om IA-avtaler og ”prosesser”. Grunnen er at når presset på statsfinansene en dag i fremtiden kommer, vil regjeringen som tilfeldigvis er i posisjon, og som sliter med å få statsbudsjettet i balanse, igjen peke på den alt for generøse sykelønnsordningen. Men sykelønnsordningen er en for viktig velferdsordning til at den diskuteres for å få et enkelt års budsjett i balanse. En reduksjon av sykelønnen må være nøye gjennomtenkt, uheldige effekter bør i den grad det er mulig kompenseres, hvordan man innretter incentiver, hvordan vi fordeler byrden mellom statskassen, arbeidsgiver og arbeidstaker må planlegges godt – og på god avstand fra en politisk hysterisk situasjon hvor statsbudsjettet skal settes i balanse.
Innlegget er publisert hos Minerva 25.8.14. Se også:
https://www.civita.no/publikasjon/den-norske-syke-full-frihet-pa-andres-regning-80
https://www.civita.no/publikasjon/nr-25-2016-hvordan-redusere-statens-utgifter