Bistand og utvikling

Det er behov for en egen utviklingsminister neste periode

Det er så mange kritiske spørsmål å ta tak i på hjemmebane, samtidig som det trengs nesten en fulltids statsråd bare for å reise på vegne av Norge, at det er ingen vei utenom en egen statsråd for utvikling i neste periode, skriver Øyvind Eggen.

Øyvind Eggen

Publisert: 20. august 2017

En av en sittende regjeringens viktigste beslutninger på det utviklingspolitiske området skjedde ved avspark. Da ble det bestemt å ikke ha en egen utviklingsminister, men i stedet samle ansvaret under utenriksministeren.

Konsekvensene av valget er vanskelig å vite fordi mange andre forhold spiller inn, og vi vet ikke hvordan politikkområdet ville vært håndtert med en annen organisering. Uansett vil nok spørsmålet om en egen utviklingsminister stå på dagsorden hos de som skal sette sammen neste regjering. Om ikke annet så har KrF fremmet kravet så høyrøstet at det vil være en god investering for enhver regjering som trenger deres velvilje, og Ap har sagt at de støtter kravet.

I utgangspunktet er det minst én veldig god grunn til å ikke ha en egen utviklingsminister, men heller integrere utenriks- og utviklingspolitikken hos en statsråd. De to politikkområdene er nemlig så tett integrert i praksis at de ivaretas av samme departement og langt på vei de samme menneskene. Ansvarsfordelingen mellom statsrådene har tidligere vært overlappende, og i praksis hadde begge medansvar for begge politikkområder.

Med det som utgangspunkt kan det være nyttig å se på argumenter for hvorfor man likevel bør vurdere en egen statsråd for utvikling.

Ett hovedargument bak kravet om en utviklingsminister er at utviklingspolitikken er så viktig at det fortjener en egen statsråd. Det er et legitimt argument.

Statsrådsposter er et uttrykk for politisk prioritering, og det er lett å argumentere for at utviklingspolitikken er en så sentral del av norsk utenrikspolitikk at det krever en egen statsråd. Store deler av UDs virksomhet er knyttet til utviklingspolitikk, og bistanden alene utgjør langt størstedelen av UDs budsjett.

I tillegg er det bred politisk enighet om en samstemt utviklingspolitikk, som innebærer at utviklingspolitiske hensyn skal ivaretas ikke bare i andre deler av UDs virksomhet, men også i andre departementers virksomhet. På den bakgrunn er det nyttig om en person ved «Kongens bord» har dette som tydelig mandat i forhandling med andre statsråder.

Det kan imidlertid tenkes at fjerning av utviklingsministerposten legger press på utenriksministeren til å prioritere utviklingspolitikk høyere, som kan være til fordel for dette politikkområdet.

Det kan synes som om dette skjedde den første tida under Solberg-regjeringen. Men det er nok en kortvarig effekt: På lengre sikt vil en egen statsråd for utvikling trolig bidra til høyere prioritering av området. En rapport som tar for seg erfaringene i mange forskjellige land, viser at giverland med en egen utviklingsminister over tid har både scoret best på de valgte kvalitetsindikatorene og gitt mer bistand.

Et annet argument for å delegere de to politikkområdene til ulike statsråder er at de ofte kan være i konflikt med hverandre.

UDs overordnede oppgave er å ta vare på norske interesser, og det er ikke noe nødvendig sammenfall mellom interessene til et av verdens rikeste land og verdens fattige. Bistanden blir mindre effektiv om den også skal brukes for å fremme norske interesser eller tilrettelegges for UDs øvrige ambisjoner. Også UDs øvrige engasjement, for eksempel i multilaterale forhandlinger, kan potensielt være i strid med utviklingspolitiske interesser.

I de nesten daglige beslutninger i UD om politiske veivalg og allokering av midler er det derfor avgjørende at ulike politiske mål håndteres og balanseres på en ryddig måte. Det kan bli enklere om beslutningene involverer to statsråder med ansvar for hvert sitt politikkområde.

Men interessemotsetningene kan også være et argument for å samle ansvaret hos én og samme person. Siden vi kan anta at de utviklingspolitiske interessene ofte vil tape i interne dragkamper mot utenrikspolitiske interesser i UD, kan det være til utviklingspolitikkens fordel at utenriksministeren vet at han (ennå har aldri en kvinne hatt denne posisjonen) må stå ansvarlig også for utviklingspolitikken overfor Stortinget og offentligheten.

For å kunne holde statsråden ansvarlig for hvordan UD har håndtert utviklingspolitiske hensyn opp mot UDs øvrige interesser i tilfeller der det kan være konflikt mellom disse, bør det imidlertid være mulig for offentligheten å gjøre seg kjent med hva slags vurderinger som er gjort.

Det er vanskelig i dag, for slike vurderinger blir sjelden dokumentert. I de fleste andre departementer skjer politikk- og strategiutvikling i samspill med underliggende etater med spissede mandater og kompetanse, og utvekslingene er sporbare i postjournalene. I UD skjer derimot de fleste politiske og strategiske vurderinger innomhus.

Fagdirektoratet Norad, som jobber under et rent utviklingspolitisk mandat, har ingen formell rolle i forarbeidet til de fleste beslutninger i UD om utviklingspolitikk.

Heller ikke i intern korrespondanse er det naturlig at de rendyrkede utviklingspolitiske hensyn kommer til uttrykk. UD er nemlig organisert slik at ingen avdeling bare har ansvar for utviklingspolitikk, noe som betyr at de «rene» utviklingspolitiske interessene ikke har talspersoner på høyt nivå (ekspedisjonssjef).

UDs kommunikasjonsavdeling jobber selvsagt under hele spekteret av UDs politiske ansvar, og UDs kommunikasjon med offentligheten må derfor forventes å være resultatet av avveininger som allerede er gjort mellom ulike politiske interesser, og ikke «rene» utviklingspolitiske budskap.

Med en slik intern organisering og forvaltningspraksis, synes en deling av ansvaret mellom to statsråder å gi best sikkerhet for at spenningsforholdet mellom utviklingspolitikk og øvrige norske interesser blir ryddig håndtert i UD, og at offentligheten kan bli kjent med hvordan disse er balansert.

En utviklingsminister vil gi noe større sannsynlighet for at utviklingspolitiske hensyn gjøres eksplisitt i intern kommunikasjon, hvorav noe vil være offentlig tilgjengelig, og utviklingsministeren vil også ha mulighet til å kommunisere offentlig om utviklingspolitiske interesser. Det vil sannsynligvis bidra til at offentligheten – og Stortinget – får et mer nyansert bilde av norsk utenrikspolitikk.

Det enkleste argumentet for å ha en egen statsråd for utvikling, handler om kapasitet. Alle statsrådjobber er svært krevende, men utenriksministerjobben slår de fleste: UD er det klart største av departementene og både organisasjonen og virksomheten er spredt over hele verden. Ansvaret omfatter svært mange tema og sektorer, noe som stiller enorme krav til faglig oppdatering.

Det er også et politikkfelt som er avhengig av en aktiv statsråd, ettersom en stadig skiftende verdenssituasjon og tradisjon for abstrakte og uklare politiske føringer gjør at det til stadighet dukker opp dilemmaer som må avklares politisk. Det gjør det vanskelig for embetsverket å håndtere ting på egenhånd.

Dette er ikke i seg selv et argument for å ha flere statsråder – og Erik Solheim hadde to statsrådsposter i forrige periode – men det stiller store krav til statsrådens evne til å delegere og skille stort fra smått, og å konsentrere seg om de store linjene.

I tillegg kommer et særtrekk ved mange diplomatiske og internasjonale prosesser: I internasjonale forhandlinger og ved delegasjoner til andre land kan det utgjøre stor forskjell om det er en statsråd, statssekretær eller embetsperson som framfører Norges budskap. Med alle UDs ambisjoner er det knapt et internasjonalt møte eller et statsbesøk hvor det ikke er ønskelig at Norge deltar gjennom statsråden personlig. Det gjør at reisevirksomhet alene krever noe i nærheten av en full stilling for ministeren.

Det forklarer hvorfor utenriksminister Børge Brende ikke har vært særlig mye hjemme de siste årene, og naturlig nok har hatt relativt lite tid til alt arbeidet som må gjøres hjemme. Det forklarer kanskje igjen hvorfor vi gang på gang får indikasjoner på at UD ser ut til å ha utfordringer på hjemmebane, helt fra evnen til å prioritere på overordnet nivå til grunnleggende forvaltningsoppgaver. Det er utfordringer som antakelig krever bortimot fulltid for en statsråd i perioder, om de skal løses.

De organisatoriske utfordringene er en avgjørende oppgave som neste regjering må ta tak i, uansett parti. For uansett hva slags ambisjoner man har for utviklingspolitikken, er jobb nummer én å sikre at den blir god: At prioriteringer og beslutninger bygger på relevant kunnskap og gode vurderinger, og at bistanden og andre utviklingspolitiske virkemidler forvaltes godt.

Det er en jobb som krever mye tilstedeværelse på hjemmebane, av en statsråd som har tid til og interesse for å sette seg inn i det organisatoriske og det forvaltningsmessige, gjøre vanskelige prioriteringer og beslutninger, og sørge for at de følges opp.

Statsråden bør også sørge for en konklusjon på spørsmålet om hvordan norsk utviklingspolitikk skal organiseres. Det inkluderer arbeidsfordelingen mellom UD og Norad, som har stått på dagsorden i årevis og er overmoden for en grundig gjennomgang.

Etter en slik reorganisering er det også – litt avhengig av fagdirektoratets mandat – enklere å se for seg at Norge kan klare seg uten en utviklingsminister i framtiden. I mellomtiden er det så mange kritiske spørsmål å ta tak i på hjemmebane, samtidig som det trengs nesten en fulltids statsråd bare for å reise på vegne av Norge, at det er ingen vei utenom en egen statsråd for utvikling i neste periode.

Innlegget er publisert hos Minerva 18.8.17.