Spillet om bistanden

Bistanden har gått fra å være en politisk godtepose til å bli en politisk verkebyll. Nikolai Hegertun i Minerva:

Publisert: 4. november 2015

Av Nikolai Hegertun, prosjektleder i Civita

Norsk bistand har lenge vært i en unik situasjon. Enprosentmålet har sikret at bistandsbudsjettet alltid har økt i takt med bruttonasjonalinntekten. Dette har gjort at stadig nye land og utviklingsbehov har blitt tillagt Norges allerede omfattende bistandsportefølje. At Norges bistand nå skal «konsentreres» om 85 utviklingsland sier vel alt (spesielt ettersom en vel så nødvendigtematisk konsentrasjon uteblir).

Eksisterende bistandssatsinger har «overlevd» en rekke ulike regjeringer, ettersom kutt eller innstramninger ikke har vært nødvendig. Dette har spart mang en minister for mye bråk, både internt i forvaltningen og – ikke minst – eksternt i det politiske landskapet. I bistanden har nye regjeringer alltid hatt en kilde til godvilje og kredibilitet som man har kunnet drysse over sitt politiske prosjekt.

Bistanden har slik sett vært en politisk «godtepose», der man i en årrekke har kunnet tilfredsstille en hel rekke ulike interessegrupper og organisasjoner i de aller fleste sektorer. I kombinasjon med stadig nye ambisjoner, hundrevis av ulike mål og mangelen på en overordnet strategi har dette resultert i en ekstremt fragmentert bistand.

Men forutsetningene for dette spillet er nå endret.

En varslet storm

For å dekke inn for økte kostnader knyttet til mottaket av asylsøkere har regjeringen foreslått kraftige innhogg i de delene av bistandsbudsjettet som ikke dekker flyktningutgifter. Selv om det er problematisk at «Norge» blir største mottaker av bistandsmidler, er ikke denne formen for asylfinansiering et nytt fenomen. Andelen av bistanden som er knyttet til flyktning- og asylutgifter i Norge har alltid variert i takt med antallet flyktninger som kommer hit. I 2009 kom regningen over bistandsbudsjettet på 2,5 milliarder kroner, ettersom da rekordhøye 17.000 flyktninger fikk asyl.

Norge har dessuten alltid vært blant de OECD-landene med den høyeste andelen av bistandsbudsjettet til flyktningutgifter i eget land. Når sammenlignbare land allerede har belastet bistandsbudsjettet for å betale for flyktninger er det derfor ikke spesielt overraskende at man også i Norge måtte gjøre kraftige omprioriteringer (så kan man heller håpe at dette leder til en ny debatt om OECDs utdaterte regelverk for kategorisering av bistand).

Men i et rikt land der politikere stort sett bare kan den delen av jobben som går ut på å lansere nye satsinger, og ingen noen gang har måttet foreta større kutt, måtte det bli storm.

Dommedagsprofetiene fra sivilsamfunnsorganisasjoner og opposisjonen satt løst i sosiale og andre medier. Betegnelser som «krigserklæring», «farvel solidaritet», «svart dag» og «horribelt» ble brukt, og enkelte mente til og med at budsjettforslaget var en beskjed til sivilsamfunn i utviklingsland om å «legge seg ned og dø».

Bistand: fra uinteressant til avgjørende

Dette er interessant, ettersom det ikke er lenge siden noen av de samme aktørene var skjønt enige om at «bistandsæraen er over». Bistand, spesielt fra lille Norge, ble av enkelte bistandsorganisasjoner fremhevet som småpenger, og egentlig ikke spesielt relevant reell fattigdomsbekjempelse.

Civita – som paradoksalt nok alltid har stått for et slikt syn – fikk til og med sterk kritikk for å gi ut et notat om «anakronismen» norsk bistand. I følge RORG hadde Civita «skuslet bort en gylden mulighet» til å se nærmere på viktigere faktorer som faktisk betyr noe for utvikling, og fikk støtte fra Kirkens Nødhjelp, som understreket at det «ikke er bistanden som skal utrydde fattigdommen, og det er heller ikke vi som kommer til å utrydde den. De løftene vil de fattige ta selv».

Dette har nå snudd. Nå snakkes det fra de samme organisasjonene plutselig kun om bistand. Bistand er tilsynelatende viktigere enn noensinne: bistanden kan stanse kriger, uten bistand vil migrasjonsbølgen bare øke; norsk bistand holder liv i demokrati, fred og rettstatsutvikling i utviklingsland; regjeringens kuttforslag (som bringer bistanden utenfor Norge ned mot 2012-nivå) betyr at «fattigdomsbekjempelsen er død og begravet».

Med andre ord, uten Norges bistandsmidler virker nær hundre utviklingsland fortapt.

Hva vet vi egentlig?

Hvordan kan det ha seg at bistanden plutselig går fra å være en uinteressant anakronisme til en avgjørende faktor for politisk og økonomisk utvikling? Kort sagt handler det om «bistandsbransjens» eget kunnskapsproblem.

Utviklingsprosesser i vårt eget land er ofte komplekse og usikre. Går man til andre land i Europa med lignende sosioøkonomisk utgangspunkt blir det enda verre. Sosial, politisk og økonomisk utvikling i nær hundre utviklingsland er noe av det mest komplekse man kan engasjere seg i.

Verdens fremste forskere sliter fortsatt med å forstå hva som ledet til den arabiske våren. Ingen så den komme, selv om vestlige land i årevis har hatt en hær av bistandseksperter arbeidende med nettopp demokrati og menneskerettigheter i de samme landene. De ferskeste analysene peker dessuten på at middelklassens frustrasjon over synkende levestandard var utløsende – ikke akkurat de vanlige mottakerne av bistand.

Det er etter hvert en hel del forskning som understreker at bistandsmidler til sivilsamfunn og demokratisering har lite å si for mottakerlands politiske og økonomiske utvikling. Dessuten er det i dag sterk forskningsmessig tvil om sammenhengen mellom «våre» definisjoner og modeller av demokratisering og godt styresett, og økonomisk utvikling. For utviklingsland er det i dag andre alternative modeller som kanskje gir vel så god økonomisk utvikling.

Bare å anta at «sivilsamfunn» noenlunde er det samme i Norge som i afrikanske lavinntektsland er problematisk. Likevel er Norges bistandspolitiske mål og ideer om sivilt samfunn, demokrati og godt styresett i Sør egentlig kun en ren beskrivelse av det norske samfunnet der «frivillige organisasjoner, fagforeninger, uavhengige media, politiske partier, kirkesamfunn og idretts-, kunst- og kulturmiljøer […]er pådriver for økt åpenhet og demokratisering». Den politiske og sosioøkonomiske avstanden mellom giver og mottakere problematiseres sjeldent.

Kort sagt vet vi rett og slett veldig lite. Vi vet lite om utviklingsprosesser i utviklingsland, og omeffektene av vår egen bistand. En stadig mer omgripende resultat- og revisjonsagenda innenfor bistanden har ikke hjulpet nevneverdig. Dessverre virker det også som om vi vet akkurat like lite om hva som er god bistand, og hva som er dårlig bistand. At regjeringen i budsjettforslaget hevder de skjermer innsatser som kan «hindre at nye kriser oppstår», samtidig som de mest høylytte kritikerne hevder det nettopp er denne form for bistand som kuttes, er illustrerende.

På den ene siden har man metastudier som viser at nær 80 prosent av bistandsprosjekter regnes som vellykkede (når sine egendefinerte mål). På den andre siden har man forskning som påpeker at bistand samlet sett også har ødeleggende effekter på institusjonsutvikling og økonomisk vekst (1). Organisasjoner og myndigheter i utviklingsland som mottar bistandsmidler blir mer ansvarlige overfor eksterne givere, ikke egne medborgere. Mikro og makro rimer ikke. På grunn av de få tilfellene vi har av noe tilnærmet kontrafaktisk bevis (land som Kina og Vietnam) er det dessuten grunn til å anta at den fattigdomsreduserende effekten av bistand er sterkt overvurdert.

Nettopp derfor er det så forbløffende at flere i disse dager uttrykker så usedvanlig sterke meninger om hva regjeringens budsjettforslag kan forårsake. Ofte er det slik at jo mer man studerer utvikling og bistand, jo mindre sikker blir man på de store årsaksforholdene. Kanskje er det slik opposisjonen og kritikerne sier, at kuttene er en oppskrift på flere kriser, at sivilsamfunn i utviklingsland kan forsvinne uten norsk støtte gjennom sivilsamfunnsaktørene i Norge, eller at bistand kan forebygge den enorme migrasjonen vi nå ser. Men selv om dette for noen kan virke intuitivt og rimelig har vi verken gode nok vitenskapelige metoder eller overbevisende funn som underbygger dette. Og kanskje kan det ikke måles.

Gitt at bistand faktisk bidrar til økonomisk vekst (noe vi ikke vet), antyder forskningen tvert i mot at dette leder til økt migrasjon fra de fattigste landene. (Se Jan Arild Snoens artikkel om dette).

Det er også forskning som påpeker at bistand til demokrati og sivilsamfunn kan øke den uformelle klientismen i utviklingsland og bli en karrierevei for allerede ressurssterke mennesker. Bistandens stadig mer marginaliserte rolle i utvikling gir også grunn til sunn skepsis i møte med disse påstandene.

Planløs bistand?

Norge har lenge fått kritikk for at bistanden ofte formes tilfeldig og ad hoc. I følge OECD legger Norge stadig nye «lag av kompleksitet» på bistanden, uten at dette rotfestes i en gjennomtenkt strategi. Dette er trolig en kombinasjon av flere forhold: vi mangler kunnskap om hva som virker; det presserende behovet for «å gjøre noe» trumfer ofte god planlegging; uten god planlegging formes politikk ut fra antakelser om effekt; Norge lærer heller ikke godt nok av evalueringer; fleksible rammer gjør at man stadig hopper på nye «bistandstrender»; bistanden er ofte et resultat av løse kompromisser mellom ulike politiske partier og organisasjoner i Norge; utenrikspolitiske interesser og profilering strekker bistanden over stadig nye land og sektorer.

Norge har i tillegg omfavnet en «holistisk» forståelse av utvikling, der alt henger sammen med alt. Dette kan være et klokt utgangspunkt for analyse (så sant man ikke gjemmer bort dilemmaer), men har også en utflytende effekt på praktisk bistand, ettersom de fleste tiltak dermed kan forsvares (likestilling, landbruk, næringsutvikling, demokrati, forvaltning, klima, helse, utdanning, fred og forsoning, menneskerettigheter, etc.). Dette har igjen ført til mange og brede utviklingspolitiske mål. I kombinasjon med en manglende evne til å prioritere blir resultatet en svært omfattende, men også tilsynelatende planløs bistandspolitikk.

Rent faglig er det en tvilsom tradisjon, politisk er det derimot forståelig. Ingen politikere vil binde og begrense sin politiske godtepose. Bistandsreform – langs de linjer vi vet må til – vil derfor trolig alltid være et politisk tapsprosjekt.

Et strategisk planløst kutt?

Dessverre kan det se ut som om regjeringens budsjettkutt er like overfladisk som debatten og like planløs som tidligere tiders budsjettøkninger.

Norge virker like dårlige til å kutte, som til å legge til.

Det er så å si kuttet over hele fjøla: alle regioner, driftsutgifter, sivilt samfunn, næringsutvikling, fred og forsoningsarbeid, demokrati, forskning, klima, likestilling, FN-organisasjoner, utviklingsbanker, landbruk etc. Ingen temaer utgår i sin helhet for å kunne verne om andre områder. Som flere har påpekt var årets budsjett en sjelden mulighet for regjeringen til faktisk å etterleve egne ambisjoner om konsentrasjon. Resultatet er et like fragmentert budsjett – bare mindre på hver enkelt tue.

Faktisk virker det så planløst at det paradoksalt nok kan ha vært en tanke bak det. Noen har påpekt at de mest drastiske kuttene rammer de aktører som kan uttale seg mest kritisk om Utenriksdepartementets prioriteringer – som forskning, bladet Bistandsaktuelt og frivillige organisasjoner. Fagdirektør i Norad, Øyvind Eggen, har på sin private blogg spekulert i om Utenriksdepartementet slik sett kan kjøpe seg mer «arbeidsro» fremover.

Men det er under forutsetning om at kuttene kommer seg gjennom Stortinget. Gitt de frivillige organisasjonenes betydelige posisjon i bistandsdebatten er dette lite sannsynlig. Tvert i mot kan regjeringen ha kalkulert inn stormen av kritikk og en potensiell reversering av kuttene i Stortinget. Effekten kan da til slutt være en videreføring av bistandens brede kompromisser og noe nærliggende status quo. Samt en hyggelig politisk seier til regjeringens samarbeidspartnere.

Slik sett handler bistand – i både gode og dårlige tider – fortsatt mye om «oss», og lite om hva som virker der ute. En mer strategisk omprioritering av bistandsmidlene kunne gitt en sårt trengt substansiell debatt om bistandens rolle i utvikling.

I stedet har man igjen havnet i en retningsløs og polarisert debatt om volum og sektorer der verden ofte forenkles og Norge ofte forstørres.

Innlegget var publisert på Minervanett.no onsdag 4. november 2015.

1: Segerfeldt, Fredrik (2014), The New Equality – global development from Robin Hood to Botswana. & Leiderer, Stefan (2012) Fungibility and the Choice of Aid Modalities

Publisert: 24. november 2023