Økonomi og velferd

Besudlet bistand

Stortinget bør konkludere om hvorvidt bistand skal brukes til å fremme nasjonale interesser eller være mest mulig effektiv. «Ja takk, begge deler» er ikke troverdig, skriver Øyvind Eggen og Nikolai Hegertun.

Nikolai Hegertun

Øyvind Eggen

Publisert: 12. april 2017

Politikerne kan ikke både kreve mest mulig effektiv bistand og tillate at den brukes til å fremme nasjonale interesser, samtidig.

Hva slags intensjoner skal styre bistanden? Spørsmålet var lenge et hett bistandspolitisk spørsmål, men debatten dabbet av de siste årene. Med flyktningkrisen, og koblingen mellom bistand og sikkerhetspolitikk, er den tilbake for fullt.

Høyres landsmøte vedtok nylig at Norge bør reagere mot land som nekter å ta imot flyktninger som returneres fra Norge ved å stanse bistand. Dette er nytt sammenlignet med en strategi fra 2012, da partiet slo fast at «betingelser knyttet til bistanden [må] fristilles fra giverlandenes egeninteresser». Det nye er imidlertid ikke at bistand nå søkes brukt til å fremme egne interesser, men at en slik praksis igjen er blitt politisk eksplisitt og legitimt, nå med flyktningpolitikk som omdreiningspunkt.

Skjøvet under teppet

I bistandens første tiår var de nasjonale egeninteressene tydelige, men omdiskutert, fordi bistanden var forventet å gå til «rene» utviklingspolitiske formål og ble “besudlet” av nasjonale interesser. Praksisen med å binde bistand til norske bedrifter ble avviklet av regjeringen Bondevik I på slutten av 90-tallet. Det ser ut til å ha dempet debatten, noe som kanskje passet godt for de ivrigste deltakerne i debatten: ideelle organisasjoner. Støtten de lever av, er nemlig fortsatt bundet til norske aktører.

Under den rødgrønne regjeringen ble dilemmaet skjøvet under teppet. Jonas Gahr Støre insisterte på synergier mellom norske og fattige lands interesser, og opphevet skillet mellom norske verdier og interesser under stikkordet «engasjementspolitikk». Erik Solheim satset på miljø og klima, hvor det er lett å begrunne et interessesammenfall mellom norske og de fattiges interesser, i alle fall på overordnet nivå. I praksis blir det ofte konflikt når vestlig miljøengasjement møter lokal virkelighet.

Smurning for diplomatiet

Men også etter at den politiske oppmerksomheten om slike dilemmaer forsvant, har Utenriksdepartementet ufortrødent fortsatt å bruke bistand til å fremme norske interesser.

Det finnes knapt den diplomatiske ambisjon i UD som ikke har blitt forsøkt smurt med bistandsmidler. Noen tilfeller kjenner vi godt til. Norge har gitt massiv bistandsstøtte til Hillary Clintons bistandsvirksomhet, og det er nok ikke først og fremst fordi dette gir mest effektiv bistand. Andre tilfeller er mindre synlige fordi beløpene er lavere. Da Norge i fjor høst bevilget tjue millioner til Nigeria, et land som ikke er prioritert i norsk bistand, kom det overraskende på fagfolk. Det er enklere å forstå når vi vet at en statssekretær var på besøk samme uke for å promotere norsk næringsliv. Tilfellet er ikke unikt. Fagbladet Bistandsaktuelt regnet ut at Børge Brende lovet bort mer enn 1.3 milliarder kroner i forbindelse med sine reiser bare i sitt første hele år som utenriksminister. En slik praksis kan ikke forklares ut fra ønsket om å bruke bistand der den er mest mulig effektiv.

Det er lett å forstå fristelsen et lite og geopolitisk perifert land med stor pengesekk har til å bruke bistand for alt den er verdt til å ivareta diplomatiske relasjoner. UDs primære funksjon er å sikre norske interesser, og i mange relasjoner er bistand den eneste ressursen UD disponerer for å gjøre seg relevant. Den kan brukes nesten overalt, enten som direkte støtte til omtrent halvparten av verdens land eller nesten hvilken som helst internasjonal organisasjon, eller som støtte til utvalgte vestlige politikeres gode intensjoner.

Flyktningkrisen

Bistand har altså blitt brukt til andre formål enn de utviklingspolitiske hele tiden, men med flyktningkrisen er koblingen mellom bruk av bistand og nasjonale interesser igjen blitt noe man snakker om. På kort tid ble det legitimt å bruke bistand med sikte på å påvirke flyktningstrømmer til Europa, og å bruke bistand som byttemiddel når land ikke vil ta imot flyktninger i retur. Samtidig er KrF på banen med en annen posisjon, og vil nok løfte problemstillingen.

Stortinget bør bruke denne debatten som en anledning til å rydde opp i en politisk uholdbar situasjon. Bistandsmidlene er nemlig gitt UD av Stortinget for å fremme utviklingspolitiske mål, med tydelige krav om effektiv bistand. Men om UD bruker pengene til også å fremme nasjonale interesser, blir bistanden mindre effektiv fordi beslutninger om bruk av bistand gjøres på bakgrunn av andre hensyn enn mest mulig effektiv bistand sett i lys av de utviklingspolitiske mål Stortinget har bestemt. Det kan selvsagt tenkes at et av verdens rikeste land har utenrikspolitiske ambisjoner som sammenfaller med interessene til verdens fattigste. Men det er unntaksvis. Normalt vil slik bruk av bistand gi et effektivitetstap.

Svindyr kommunikasjonsstrategi

Bistand er ofte heller ikke særlig effektivt til å ivareta norske utenrikspolitiske interesser. At mange års bistand til Hillary Clintons organisasjon ikke ga politisk uttelling, kan nok tilskrives uflaks. Men det er ikke lett å forstå hvordan tjue millioner kroner til nødhjelp gir bedre muligheter for norsk næringsliv. Effekten er nok mest merkbar i UDs kommunikasjonsavdeling: Et slikt beløp er ikke nok til å gjøre Norge interessant i et stort land som Nigeria, men kanskje akkurat nok til å få medieoppslag. Hvis det er effekten, er det svindyr bruk av offentlige midler i en kommunikasjonsstrategi.

Når det gjelder forventningen om at bistand skal begrense migrasjons- og flyktningstrømmer til Norge, er det politisk ønsketenkning. Fagfolk avviser langt på vei at det kan skje. Tilsvarende gjelder Høyres ønske om å bruke bistand i bytte for returavtaler. Det passer inn i en lang historie der givere overvurderer betydningen av bistand som gulrot og pisk, mens fagfolk og forskere stort sett konkluderer med at det ikke virker. Bistand er simpelthen ikke viktig nok for mottakerlandets myndigheter (selv om den vil utgjøre stor forskjell for mottakerlandets befolkning om den brukes godt) til å være tungen på vektskålen opp mot andre hensyn som styrer politiske veivalg.

Vi risikerer med andre ord å ende opp med bistand som både er mindre effektiv utviklingspolitikk, og ineffektiv utenrikspolitikk. Hvis bistand skal brukes til andre formål enn de utviklingspolitiske, kan den ikke samtidig være mest mulig effektiv.

To valg

Her har vi to valg. Enten kan Stortinget gjenta at bistanden skal være «ubesudlet» av nasjonale interesser. Da bør nok bistanden forvaltes på en annen måte enn i dag: Det er vanskelig for UD å kombinere en overordnet oppgave knyttet til norske interesser, og samtidig disponere et stort bistandsbudsjett tiltenkt andre formål, som kan forvaltes nesten uten innsyn og kritiske spørsmål. Norad, med et utviklingspolitisk mandat, har i dag bare en marginal rolle i beslutninger om bruk av bistand. Alternativt må Stortinget akseptere at bistanden kan brukes av UD til annet enn de utviklingspolitiske mål Stortinget selv har formulert. I så fall må man slutte med å til stadighet kreve mer effektiv bistand.

Den kommende stortingsmeldingen om veivalg i utenrikspolitikken vil trolig behandle spørsmålet mer eksplisitt. Uansett utfall av debatten, bør Stortinget konkludere om hvorvidt bistand skal brukes til å fremme nasjonale interesser eller være mest mulig effektiv. «Ja takk, begge deler» er ikke troverdig.

Artikkelen er på trykk i Vårt Land 10.4.17.

Publisert: 12. april 2017